如果某种社会组织或机构急剧扩张，铺天盖地，吞噬愈来愈多的社会资源，那么，稍有联想能力的人就不能不考虑：这是一种癌变吗？这种十分接近于活体之癌的病症，在我们的文明中已经发生过了，今天依然在发生。我们将如何应对这种文明之癌呢？
类似于今天政区地理的区划制度由来已久，其演变过程漫长而曲折，现代人是不会不感兴趣的。否则，在旅游时面对导游介绍地理典故的唠叨，你何以如此专心静听呢？
秦始皇将全国划分为36郡，每郡分设若干县。县源于“灭国”，其名称与地位在此后两千年中大体上保持不变。郡的变化则较大。在秦始皇时代，郡是一级地方行政区，大郡的规模已近于今天的省，例如蜀郡就几乎覆盖了今天的四川省；小郡则不过相当于今天的一个地区。在行政区划上，古今的巨大差别其实是很自然的：古代很多地方还是待开发的荒野之地，如果套用今天的行政区划，很可能有些县那时会空无一人！历代的开发必然推动行政区域的逐渐细化。
后世王朝在基本精神上继承了秦始皇的郡县制。在这个意义上，“百代数行秦政制”并非虚言。西汉新设诸侯国，其地位相当于郡。至西汉末年，共有郡国103，县1314，人口5959万。中央政府直接管理一百多个郡国已不容易，于是就在郡国之上有州之设：汉武帝将全国分为13州，即冀州、并州、幽州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、凉州、益州、交州、朔州；这正是上古九州的一个扩充。汉代的州颇接近于今天的省。行政区划的以上格局，在东汉时代并无大变化。直至东汉末年为止，地理区划的演变是完全正常的，它们不过是对于疆域变化与经济开发的自然反应。
六朝时代是中国历史的某种断裂期，恰好在这一时期，地理区划发生了巨大变化。这种变化却不能以开发程度与治理需要的正常理由来解释，而应归结于那一时期的特殊政治状况。最主要的是，在分裂年代权力高度分散化，加以施政的高度随意性、南朝大量侨置州郡，使得州郡数呈现出爆炸性的增长。首先州数迅速增加：到南北朝末年全国共有300余州，与汉武帝时的13州相比，州显然已面目全非了。郡的数量自然也相应地膨胀。结果是，一郡仅辖一两个县，一州只辖一两郡。州郡之滥无以复加，原来的州郡县分级体系，实际上近于解体。行政区划“癌变”到如此地步，实行手术已不可避免。这一手术也就由隋文帝施行了，他撤去郡，实行州县两级区划制，这等于回复到秦代的郡县制，只是将郡更名为州，且规模更小罢了。隋唐两代大体维持了这一格局，只是州郡二名曾几次互相更替而已。唐代大约有350州，1500县。宋代疆域缩小，但仍然维持300余州（或称府、军）的建制。
既然回复到秦代的郡县制（或即州县制），就同样面临汉初的问题：中央政权不容易直接管理数量庞大的地方一级行政区域。解困之道，也未超出汉人的智慧：还是在州以上加设新的一级机构，就如同当年汉武帝在郡之上加设州一级一样。与汉代的州相当的先后有道、路、省，它们依次由唐、宋、元朝创设，起初都只是临时的中央派出机构，后来逐渐演变成正式的一级行政区。
纵观二千余年的区域演变史，可知变化最大的是一级行政区，依次为郡、州、道、路、省。郡从秦代之初的36增至秦末的40、再增至元封年间（-110—-105）的108，增长不算慢，但正值疆域与经济的快速发展期，这种变化尚属正常；道从初设时的10增至唐末时的15，路从初设时（997年）的15增至最多时（北宋末）的26，省从元初的10增至清末的22，都不算过分。唯有州从汉武帝时的13增至南北朝末的300余，则完全是六朝年代混乱政局下的荒唐产物，是一种典型的“癌变”。
除了社会发展的自然需求之外，区划演变的动力来自政治因素。统治者始终在简便与安全这两个互相对立的要求之间寻求平衡：管理简便的考虑倾向于扩大一级行政区的规模，而防止地方坐大的安全考虑则倾向于缩小其规模。在较为健全的王朝统治期间，上述的平衡考虑所引起的区划变化大体上是适度的；一旦经历政治乱局，“癌变”就出现了。
行政区划的稳定性，是政治健康状态的一个可靠指标；而癌变则总与乱局相随。
###衙门之变
历代官制变化万端，令人眼花缭乱，其细节并不特别使人感兴趣。此处集中关注历代官员人数的变化，下面就是一组参考数字：
西汉：13285（包括地方官），官民比为1/7945.
东汉：7567（包括地方官），官民比为1/7464.
西晋：官民比为1/2381.
隋代：12576（中央2581，地方9995），官民比为1/3704.
唐代：18805（中央2621，地方16185），官民比为1/2927.
北宋：官民比为1/1961.
元代（成宗）：官民比为1/2613.
明代：官民比为1/2299.
清代（康熙）：约30000，官民比为1/911.
能说明问题的显然只是官民比。因为资料不全，可堪注意的只有宋、清两代官员数量的显著增长。衙门之内突然增加超常数量的官员，这就显示出某种“癌变”的迹象。
每级政府都有增加官员的强大动力（网罗干练人才、安排亲贵、奖励下属、培植党羽等等）。但是官员的净增长必定受到各种条件的制约（退出机制、某些职数的传统限制、俸禄的财政约束等等）。因此，官员的增加只是这两方面考虑的某种平衡，并非可随意而定。随着社会政治经济状况的演进，官僚机构的扩张势难避免。只是那些完全脱离职能需要的畸形扩张，才是不正常的，是官场的“癌变”。在宋、清两代可以说就发生了这样的癌变。宋代的特殊理由是，第一次系统实行文官制度与特别优待知识分子，科举名额多，仕途宽广，都使出仕的士人显著增加，闲职冗官特多。清代官员的大幅增多，至少部分地与普遍实行满汉双职制这种畸形政治有关。
与历代衙门扩张比较，现代政府机构的超级膨胀，提供了更加激动人心的故事。先看几个振聋发聩的数字。
官民比：建国初1/294；1978年1/48；1999年1/30；2012年1/18.
官员总数：1957年150万人；2013年689万人，其中省部级400 人以上，厅局级约4万人，县处级60万人，科级90万人。
占用资源：2013年，行政开支占财政开支的25%；三公消费9000亿以上，其中公车一项达3000亿；政府投入的医疗费的80%被850万干部占用。据监察部、人事部披露，全国有200万干部长期病休，40万干部长期占用干部病房。
典型例子：2009年，中等规模的湖南安化县有县处级官员100多人，科局级官员1500人以上。这种壮观场面，岂不让仅有十多名下属的昔日知县羡慕至死！
不消说，官员队伍之庞大、官僚机构膨胀之快，都是世界之最。这种局面，就是久经官场的人也看不下去了，原中组部副部长张全景在退下后，忍不住批评官多为患：一个省四五十个省级干部，几百个甚至上千个厅级干部，一个县几十个县级干部，可以说古今中外没有过。原中纪委副书记刘植荣在2012年的两会上说：现在到乡镇去看，一个乡镇有三四百名干部，小汽车停了好几排，老百姓再勤劳，也养不起这么多官啊。这不是官场的癌变又是什么呢？全国各地都不得不大兴土木，修建愈来愈高大的政府大楼，以容纳快速膨胀的官员队伍，从官员的角度看来，这是十分自然且合理的事情，总不能让官员们在野外办公吧。
但可别忘了，这是我们的公仆，它应该是而且一直宣称是全世界最彻底为人民服务的队伍！确实，这支队伍创建之初，未必不精简，其宗旨未必不崇高。但后来为何发生了癌变呢？是应了史上的千年魔咒吗？这或许是文明史上的最大谜团，是惊世骇俗的文明之癌！
关于这个文明之癌的秘密，或许现在就可以作某些初步揭示。
自增殖的巨大内在动力 不必援用统计数字，只需用一个简单的官场故事来说明。试设想某位首长管辖三个部门，他督责有常，职能得到有效发挥，并无大幅增设官员的动力。上级为支持他的工作（真正的理由很可能是安排亲信或冗员），为他配备三个副职。但副职不能做光杆司令，一定会要求配备自己的班子，而依官场传统，上级不可能不满足这类要求。现在你不难看出，首长的下属得增长三倍了。当然，首长本人未必不乐见如此，谁不希望能使唤更多的下属呢？这种故事必定会在各地上演，且多半会愈演愈烈，其结果可想而知。
革命信条阻碍机构消肿 自延安时代开始，干部“一辈子干革命”的信念就与终生任职联结在一起。离开干部队伍近乎背离革命，没有人能够承受。赫赫大名的二战盟军总司令艾森豪威尔，战后满足于去当个大学校长，这种荒唐的西方故事，是革命干部们完全无法理解的。既然所有官员都在继续干革命的名义下坚守着自己的位子，除了无限制地增加职数之外，组织部门还能有什么高明的办法？邓小平终结“职务终身制”的倡议固然是很勇敢的举措，但他可能没有想到，这已给原教旨的意识形态捅了一个无法修复的口子。
以上因素尚不直接涉及贪腐。实际上，贪腐才是官场扩张的主要动力。
卖官是官场扩张的强大驱动力 迄今所披露的材料表明，卖官收益是贪官的最大进项。要将这种销售乌纱帽的生意做大，首先必须乌纱帽的货源充足，这就必须有大量的空置官位。要不，新授官职者哪来新的乌纱帽？至于买主，则永远不会缺少，多半已有许多人在排着队呢，而且一些人早已付款，其中就包括贪官的秘书、司机、内勤、情妇等等，他们的付款多半是由其对贪官的特别服务折算的。
其他贪腐行为也刺激着官场的扩张 不妨以一个故事来说明。为管理洞庭湖的渔业，有关部门设立了一个“渔政管理委员会”，最初只有8人。这8人当然未必都是铁面包公，不免逐渐有一些营私舞弊的勾当，例如收取好处放过违法捕捞者之类。但这又进一步刺激管理者与捕捞者的违法胆量，违法捕捞的现象大量增加，仅靠8人哪还能管得过来？这就不可避免扩大管委会，居然一直增加到80多人。这许多人要捞好处，当然局面更不可收拾，直至后来洞庭湖几乎不再有鱼可捕、从此管捕双方再无事可做为止。由此可见，贪腐必然蚕食管理功能，而其结果一定是以更大的官僚队伍来弥补管理效能的下降，如此恶性循环不已。
内部福利驱动扩张 并非每个人都知道的一个官场秘密是，只有少量官员（据估计不足1/3）真正从事职能分内的事，其他人员只是为官场自身服务：处理内勤、福利、创收等事务，尤其创收愈来愈成为机关工作的重中之重。职能之外的事务愈繁重，要求增加人员的呼声就愈高涨；人员愈增多，官员福利的包袱就愈重，这就陷入不可解脱的恶性循环。
你很容易发现一个问题：在上述几种情况下，因謀一己之利而增设官员的人，为何总能得逞，难道他就不必担心撞上制度之墙？问题恰好在这里。中国官员无疑拥有全世界最强势的权力，但这种权力在约束自身时却是全世界最弱的：历60年之久，都不能制定出一部编制法，用来管住官员的数量。这样一来，官场的癌变也就不可遏阻了。刘植荣就说：因为没有编制法，给买官卖官留下了无限的空间。
与如此恶性的现代官场之癌相比，宋、清两代所发生的官场癌变简直算不了一回事。
