De lo anterior se infiere que, de pretender lograr la supresión de cargos públicos considerados inconstitucionales, que tengan origen en actos administrativos de rango inferior a una ley, deberán seguirse los pasos que se indica a continuación.
1- Identificación de los cargos inconstitucionales
2- Identificación de los actos administrativos que los consagran - petición
3- Impugnación de los actos administrativos que los consagran – recurso(s)
4- Eventual demanda ante el TCA
5- Eventual apelación ante la SCJ
8.2.1) Identificación de los cargos inconstitucionales
El reparto de los recursos fiscales entre los distintos organismos del Estado es notoriamente desigual.
Las niñas bonitas están a la vista. El PL, el Ministerio de Defensa (MDN), los bancos estatales, las empresas de servicios básicos. No es determinado por la casualidad quién paga buenos sueldos y quién no, quién equipa bien y quién no, quién despilfarra y quién no. El PL y el MDN: ¿qué tienen? ¿Qué tienen ellos que no tenga yo?, dicen el MSP, el Ministerio del Interior (MI) y la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Poder. Tienen poder. Los legisladores mandan hoy, y los militares mandaron ayer. Se fueron turnando, y hoy parecen haber llegado a uno de esos períodos de idílico equilibrio. El PL tiene el poder de las letras, y el MDN el de la fuerza.
El PL resuelve hoy qué gasta quién, en toda la estructura del gobierno. Nadie se mete con su presupuesto, porque nadie quiere comprometer el propio. Y porque la oposición se compone de parlamentarios, también, que tienen su ristra de secretarios y sus $ 10.000 mes para publicaciones repetidas. La oposición, además, aspira a ser gobierno, y ejercerlo con las mismas prerrogativas con que se ha ejercido hasta ahora.
Y los militares, son muchos, y armados. El grueso de lo que gastan es sueldos, sí. Aceptamos que son sueldos bajos, de gente humilde que encuentra allí su fuente de trabajo. Pero, ¿y el presupuesto de inversión? 10 veces el del MSP. Gimnasios, trinquetes, canchas que parecen praderas, viviendas y casinos de oficiales, tanquetas y buques insignia. Todo eso para un puñado de oficiales, antes que camas CTI (centro de tratamiento intensivo) de niños.
Y los que no tienen poder, tienen plata. La plata pasa primero por ellos, y se cobran su peaje. El BROU, el Banco de Seguros del Estado (BSE), UTE (empresa nacional de energía eléctrica), Antel (empresa nacional de comunicaciones), tienen un flujo de caja poderoso que les permite volcar fortunas a la TGN, aún después de pagar sus excedidísimos presupuestos. Y el BCU, puerta de entrada de los fondos provenientes del endeudamiento público y emisor de la moneda, antes de financiar a los demás, se financia a sí mismo, generosamente.
Y del otro lado, las feas del baile, resignadas a su destino de vestir santos. Los maestros, los policías, la gente que hace andar la justicia, los que se ocupan de la salud. Muertos de hambre, cada tanto patalean, pero inútilmente. Particularmente en las quincenas en que se votan los presupuestos o las rendiciones de cuentas. Bombos, carteles, campamentos. Señores de barba y aspecto desenfadadamente desaliñado acceden a minutos de televisión en hora pico, y presentan sus consignas tipo mayo del 68. Se acurrucan atrás de las bolsas de arena y despotrican contra el cerdo capitalista, que, para el caso, no es otro que el Estado, que tanto dicen amar. Sueñan con que no los moverán, con que el taxi para el que lo maneja, con que trabajo para todos YA, con que salario y techo digno. Y se pierden en esa cortina de humo, pobres. Queman sus energías, y la parte del sueldo que (raramente) les descuentan, para sacarse las ganas. Increíblemente, parecen saber que lo único que consiguen es perjudicar a los usuarios, a los demás ciudadanos, a los contribuyentes. Parecen ir al matadero con los ojos abiertos, presupuesto tras presupuesto, rendición tras rendición.
El presupuesto no es un tema filosófico. Los gobernantes no mejoran las condiciones de los sectores sumergidos del Estado porque no cuentan con los debidos recursos. Eso es cierto. A nadie se le ocurre sostener que el pago que reciben maestros, enfermeros (me refiero a los del MSP), policías, es justo. La sociedad en su conjunto coincide en que están sumergidos, y en que eso es altamente inconveniente para todos (y, particularmente, para ellos, los sumergidos). Los sindicatos de estos sectores equivocan sistemáticamente la estrategia.
No es la necesidad general la que decide el reparto, sino la relación de fuerzas. Que pase en todos lados no es justificación. Menos aún en la crítica situación a que hemos llegado.
Volviendo a nuestro punto de partida, consideramos que los primeros cargos inconstitucionales debemos buscarlos en el PL y las empresas públicas.
El caso del MDN podría ser especial, en tanto sus excesos parecen centrarse en gastos que no corresponden a remuneraciones directas. No obstante, no descartamos una sana reducción del número de efectivos militares.
Las intendencias, claros centros de acumulación de sueldos injustificados, son un tema aparte por no integrar la Administración Central, o estar sujetas a ella a efectos presupuestales (en fin; al menos no del todo).
Si bien no contamos con información alguna con respecto al PL , y contamos con escasa información del MDN y las intendencias, los loables esfuerzos del actual Presidente y su equipo por lograr transparencia en la actividad pública nos brindan datos valiosísimos acerca del personal de las empresas públicas.
Volviendo al BROU, nuestro primer ejemplo, un análisis simple de los datos presentados en www.presidencia.gub.uy permite identificar, en un total de 3.362 empleados, 804 cargos injustificados en su función y/o en su remuneración, que significan una erogación directa mensual de unos 17 millones de pesos, es decir unos USD 12 millones anuales (Anexo 2).
El Banco de Seguros del Estado (BSE) es la viva imagen del desorden del Estado uruguayo. No sólo maneja su propio hospital, sustituyendo al MSP, sino que lo hace pagando remuneraciones cinco o seis veces superiores a las de tareas equivalentes desempeñadas en la repartición del estado cuyo cometido específico es la salud. Amén de eso, tiene en su planilla un componente altísimo de cargos gerenciales y profesionales. Todos ellos, qué duda cabe, con remuneraciones jugosas. Parece también pretender cubrir todas sus necesidades, de manera casi autárquica. Sólo así se entiende que cuente con trabajadores rurales, albañiles, plomeros, pintores, mecánicos, electricistas; y con ingenieros agrónomos, arquitectos, escribanos y fonoaudiólogos. Sus remuneraciones, como seguramente intuirán, multiplican varias veces los valores normales para esas tareas en el sector privado.
Dicho esto a modo estrictamente anecdótico, vamos a un análisis primario de los datos publicados por la Presidencia de la República. Estos nos indican que 443 de los 1205 empleados del BSE, u 11 los 29 millones de pesos que gasta mensualmente en sueldos, entran claramente dentro de los que buscamos. La cifra es sensiblemente superior, pero identificar más cargos constitucionalmente objetables requiere un análisis más profundo, que no es posible con los datos disponibles. De suprimirse estos empleos públicos inconstitucionales, el ahorro anual sería de aproximadamente USD 7,5 millones (Anexo 3).
Dejemos el análisis de las restantes empresas públicas para una etapa posterior.
8.2.2) Identificación de los actos administrativos que los consagran – petición
Hecha la debida investigación, nos toca entrar en el trámite propiamente dicho. Deberemos dirigirnos a la autoridad del Estado correspondiente y solicitarle nos indique los trazos del o los actos administrativos que dieron origen a los cargos que pretendemos impugnar.
Con respecto al PL, podemos empezar por echar algo de luz a la deliberada oscuridad reinante. Deberíamos presentar una petición escrita a cada una de las Cámaras (Anexo 4), a fin de que, cumpliendo con el artículo 10842 de la Constitución, publiquen sus presupuestos, con el mayor nivel de detalle. Nos la sellarán como recibida, indicando la fecha. Y nos sentaremos a esperar a que nos den satisfacción, o a que transcurran 150 días y quedemos habilitados para acudir al TCA.
Con respecto a las empresas públicas, y siguiendo con nuestro ejemplo, nos presentaremos por escrito ante el Directorio del BROU, y le solicitaremos nos indique por medio de qué acto administrativo fue creado cada uno de los 804 cargos que pretendemos impugnar. Invocaremos nuestro derecho constitucional de petición, y los artículos del Decreto 500 que corresponda. Aparentemente la participación de un abogado no es obligatoria en esta etapa.
Presentaremos nuestra petición por escrito (ver modelo primario en Anexo 5), y nos sellarán nuestra copia, debidamente fechada. Si tenemos mucha suerte, el Directorio del BROU nos brindará los datos que requerimos. Lo esperable, sin embargo, es que tengan que transcurrir los 150 días concedidos a esa autoridad para resolver, y así agotarse la vía administrativa. En ese momento estaremos en condiciones de presentar una demanda ante el TCA, para que éste exija al Directorio del BROU que nos provea de la debida información.
Es posible que existan mecanismos más sencillos para obtener esta información. Esperamos de todo corazón que así sea, y que algún generoso lector nos los indique.
8.2.3) Impugnación de los actos administrativos que los consagran – recurso(s)
La Constitución establece nuestro derecho a recurrir aquellos actos administrativos que lesionan nuestros derechos o intereses legítimos. El Decreto 500 ahonda en la forma de ejercer nuestro derecho de recurso. En este punto aparece un nuevo aspecto discriminatorio, curiosamente injusto, del ordenamiento jurídico uruguayo.
Si bien en la etapa de petición no es preceptiva la participación de un abogado patrocinante, lo es para recurrir. Eso significa un costo para quien recurre, y la necesidad de hallar un abogado que consienta en patrocinarlo. Este segundo aspecto no es menor, teniendo en cuenta que la medida del recurso enfrentará al ciudadano o institución que recurre con el Estado, y, en nuestro caso particular, con el funcionariado y sus sindicatos. Todas estas instituciones son poderosas, y tienen una enorme presencia en el ideario colectivo nacional. Es dable esperar una marcada reticencia de los profesionales letrados a embarcarse en la empresa. Queda así establecida otra clasificación de uruguayos: unos pueden querellar por sí mismos (los abogados), y otros, la gran mayoría, no. Los no abogados podemos ser mayores de edad, ciudadanos naturales, capaces, probadamente inteligentes, cultos y educados, y corajudos, pero no podemos llevar a cabo acciones legales por nuestra cuenta.
Si buscamos un origen para este trato discriminatorio a la mayoría de los ciudadanos, nos encontraremos otra vez con la actitud estatizante que gobierna la escena uruguaya, en este caso de corte paternalista. Con la visible intención de proteger al ciudadano, lo que se hace es limitar sus derechos. Podemos entender un poco más la obligación de un abogado defensor; que está compensada con la existencia de defensores de oficio. El Estado provee de un defensor de oficio a quien no puede costearlo. Pero no existe la figura del actor de oficio.
Como simple comentario agregamos que la obligación de votar (artículo 77 inciso 2[i] de la Constitución) puede inscribirse en la misma actitud. Para garantizar que los ciudadanos ejerzan su derecho al sufragio, se establece que éste sea obligatorio.
El legislador, el constituyente, parecen considerar al ciudadano como un niño que cuidar, y no como su mandante, a quien el Estado debe, por sobre todas las cosas, respetar. En vez de procurar dar garantías, el legislador transforma los derechos en deberes. La misma tesitura lleva al Estado a transformarse en el empleador por excelencia. Esa tendencia a la protección no solicitada, que surgió porque alguna vez fuimos (o nos creímos) ricos. En vez de dar lugar a un gran ahorro, y a una infraestructura pública que potenciara la actividad económica de los ciudadanos (dando así cumplimiento a los preceptos constitucionales), aquel flujo abultado de divisas que tuvimos en la época de las vacas gordas fue dilapidado en remuneraciones innecesarias. Con el efecto aún peor de que, lejos de ser por una vez, o por un tiempo limitado, esas remuneraciones se transformaron en obligaciones per in secula seculorum. Y, como si fuera poco, determinaron la costumbre de que los gobernantes repartan generosamente puestos de trabajo artificiales, costosísimos, improductivos.
Los contribuyentes no pedimos al Estado que nos sustituya, o nos proteja; le pedimos que nos respete, y que nos dé garantías de igualdad. Le pedimos que no se nos enrede en las piernas cada vez que nos movemos. Y, por sobre todas las cosas, le pedimos que no nos cobre de más para gastar de más.
Invocando nuestros derechos constitucionales, y haciendo también referencia al Decreto 500 como pauta formal, presentaremos en esta instancia nuestros recursos administrativos, impugnando cada uno de los actos administrativos que crean los cargos que consideramos inconstitucionales. Serán muchos recursos, y ante muchas reparticiones del Estado. En todos los casos habrá un recuro de revocación ante la autoridad que emitió el acto generador. En algunos de ellos habrá también un recurso jerárquico ante la autoridad a que esté sometida la autoridad ante la que presentamos el recurso inicial Y en algunos casos habrá otro segundo, o un tercer recurso, para impugnar el mismo acto: el recurso de anulación, a ser presentado ante el PE. Esta tercer forma, reservada para aquellas reparticiones del Estado sujetas a tutela administrativa (echamos en falta una definición al respecto), tal vez sea la más interesante para la obtención de nuestros objetivos: presentar ante la Presidencia un recurso que impugne los cargos que el propio Presidente señaló como inconvenientes.
8.2.4) Eventual demanda ante el TCA
Después de esperar, tal vez, más de un año y medio, nos habremos ganado el derecho de presentar nuestra reclamación directamente ante la justicia. Con la debida ayuda de un profesional letrado, podremos ver nuestro sueño hecho realidad. Si bien consideramos incontestables y evidentes las inconstitucionalidades señaladas en estas páginas, somos conscientes de que el resultado será incierto.
El TCA goza del mismo grado de independencia que el PJ. Que, como ya comentamos, está lejos de ser el que corresponde a un sistema democrático republicano. De acuerdo al artículo 308[ii] de la Constitución, la designación de los miembros del TCA es análoga a la de los integrantes de la SCJ. Ambos son designados por el PL, según establece el artículo 236[iii] de la Constitución. Esta situación determina claramente que en Uruguay no hay tres poderes, sino dos. El poder judicial en sentido amplio (esto es, el PJ y el TCA) está sometido al poder legislativo en cuanto a sus autoridades, y tanto a él como al poder ejecutivo en lo que refiere a su presupuesto.
Un elemento más en la ausencia en el país de los tres poderes de la organización democrática republicana, vigentes desde Montesquieu, es el fraccionamiento del poder judicial. ¿Por qué la justicia que toca al Estado está sometida a un organismo aparte? ¿Por qué el TCA no es, simplemente, una repartición del PJ?
8.2.5) Eventual apelación ante la SCJ
Si bien la Constitución y el Decreto 500 son claros al indicar que es el TCA el encargado de resolver los recursos administrativos, la Carta Magna no es menos contundente al determinar que “corresponde a la SCJ juzgar a todos los infractores de la Constitución, sin excepción alguna” (artículo 239 numeral 1). El artículo 313[iv], en sus líneas finales, hace una afirmación muy similar, y con igual énfasis. Indicaciones tan explícitas en la Constitución nos hacen manejar la posibilidad de dirigirnos a la SCJ desde el principio, en paralelo a nuestras reclamaciones administrativas.
Es importante destacar que, aún si el resultado directo de nuestra querella nos fuera desfavorable, no por eso dejaríamos de tener importantes beneficios secundarios. Además del resultado objetivo, nos interesa el símbolo, y ése lo da la mera acción emprendida. Además de la supresión efectiva de abusos concretos, buscamos generar una conciencia, un movimiento.
Una empresa de estas características no podrá ser soslayada por los medios de comunicación. Se hará evidente para la población que hay liberales en Uruguay, y que están en acción. Esta vez la presencia en los medios no será golpear un tanque de querosén vacío. Esta vez será una caja de resonancia válida para comunicar la presencia de un grupo de ciudadanos dispuestos a pelear por sus derechos.
[i] “...
2º) Voto secreto y obligatorio...”
[ii] “Las calidades necesarias para ser miembro de este Tribunal, la forma de su designación, las prohibiciones e incompatibilidades, la dotación y duración del cargo, serán las determinadas para los miembros de la Suprema Corte de Justicia.”
[iii]“Los miembros de la Suprema Corte de Justicia serán designados por la Asamblea General por dos tercios del total de sus componentes...”
[iv] “...
De toda contienda fundada en la Constitución entenderá la Suprema Corte de Justicia.”
