복지 논쟁’으로 골머리를 앓고 있다. 지금까지 시행해왔던 선별적 복지
를 유지해야 한다는 입장과 보편적 복지로 나아가야 한다는 입장이 팽팽히 맞서고 있는데, 이에 대
해 여러 번의 토론 기회를 가지게 되었고 그 과정에서 각각의 주장에 따른 논거와 실증 사례를 조
사해보기도 하였다. 이것이 계기가 되어 본 연구에서는 특히 경제적 측면을 집중 고려하여 보편적
복지가 가지는 딜레마를 지적함으로써 선별적 복지에 대한 논거를 제시하고자 한다. 근간에 유럽의 재정위기에 대한 소식이 많이 들려오는 가운데, 그 원인이 무분별한 복지 때문이라
는 의견이 팽배하다. 그러나 결코 복지 자체가 옳지 않은 것이 아니라 재정환경에 맞지 않았기 때
문에 실패 하였다고 생각한다. 선별적 복지이든 보편적 복지이든 그 취지는 모두 옳으며 단지 그것
을 적용하고 운영하는데 문제가 있었을 뿐이다. 대한민국의 재정환경은 보편적 복지를 추구하여 성
공한 나라들과도 다르며 선별적 복지를 추구하여 실패한 나라들과도 또한 다르다. 흔히들 생각하기
에 복지의 대한 태도, 즉 선별 또는 보편이냐가 그 정책의 규모를 결정한다고 생각하는데 Steinmo
의 연구에 의하면 복지국가의 규모는 그러한 태도보다는 각 국이 어떠한 조세 정책을 펼치느냐에
더 큰 영향을 받는다고 한다. 본 연구는 대한민국이 가지는 특이성과 그 특이성이 복지에 끼치는 영향, 더불어 복지의 필요성과
적절한 대안을 제시함에 연구의 목적을 두고자 한다.
Ⅱ. 한국 사회의 특이성
- 조세 징수 능력
국가는 재원을 바탕으로 정책을 펼치며 그 재원의 조달능력은 곧 조세 징수 능력을 의미한다. 조
세는 국가가 목표한 것을 추구 할 수 있도록 보증해준 다는 점에서 매우 중요하다. 더불어 조세는
Brautigam의 말을 인용하여 표현 한다면, 국가와 시민사회 간의 관계를 특징짓는 한 장이며 또한
국가로 하여금 축적과 재분배 사이에서 어떤 것을 우선시 할 것인가와 관련하여 선택을 하게 함으
로써 국가의 사회적 성격을 형성하고 드러내는데 중요하게 기여한다고 말하고 있다. 결국 복지 국
가로의 발전과 그에 대한 태도는 국가의 재정능력에 의존 할 수밖에 없다는 말이 된다. 이는 한국
의 복지도 결국은 어떤 정책에 대한 태도가 아닌 재정 능력에 달려 있다는 결론을 가져온다.
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구 분 한 국 미 국 일 본 프랑스 독 일 이태리 영 국 OECD평균
조세부담률(%) 19.3
(20.7) 19.5 17.3 27.1 23.1 29.8 28.9 25.8
국민부담률(%) 25.1
(26.5) 26.1 28.1 43.2 37.0 43.3 35.7 34.8
<표Ⅰ> : 연도별 조세 부담률 (단위 : 조 원)
(출처 ： 국세청·관세청 「징수보고서」, 행정안전부 「지방세정연감」)
<표Ⅱ> : OECD 국가별 조세부담률 및 국민부담률 (2008)
(출처 : OECD Revenue Stastics (2010) ()는 ‘08년 기준)
한국은 조세부담률이 낮은 나라로 익히 알려져 있는데, 2008년을 기준으로 OECD 평균 25.8%보
다 4.1%p낮은 19.3%의 조세부담률을 가지고 있다. 더군다나 조세부담률의 변동이 거의 없고, 조세
부담률에 사회보장부담률을 추가한 국민부담률은 OECD 평균보다 8.4%p 낮다. (<표Ⅰ>),(<표Ⅱ>)
그런데 이러한 낮은 조세부담률은 최근의 문제가 아니라 국가 형성단계부터 이어져온 고질적인
문제라는 점이다. 경제 개발 정도가 낮으면 징세 규모가 작은 것이 사실이지만, 현재 한국은 경제
규모에 비해 여전히 낮은 징세 규모를 지니고 있다.
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<표Ⅲ> : 근로소득세, 법인세, 부가가치세의 각종 지표 추이
(출처 : 한국개발연구원（1990) )
물론 징수 규모가 작다고 해서 국가가 징세의 노력을 하지 않고 국민의 세금 부담이 작다고 말할
수는 없다. 이와 관련하여선, 1970년대의 지식인들은 그 당시의 조세부담이 매우 높다고 인식하였
다는 점을 예로 들 수 있다. 이것은 주로 조세가 국민경제적 필요성에 의해 일방적으로 강요되고
있으며 국민에게 이전소득으로 환원되거나 국민 복지를 위해 재분배되는 것이 전혀 없다는 점 때문
이다.1)
- 박현채 – 민족경제론 (1978) 인용
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하지만 대한민국은 근로소득세와 법인세의 세율이 1970년대와 1980년대에 꾸준히 상승되었고, 근
로 소득세의 경우 최고세율이 70%에 달하기도 하였다.(<표Ⅲ>) 더불어 한국은 개발도상국 중에서
예외적으로 부가가치세를 일찍 도입했다. 한편 Kato의 주장에 따르면 부가가치세 도입은 징세규모
를 획기적으로 증가시켜야 하지만 한국은 그러지 못했다. 그러한 이유는 여러 분야의 세율이 증가
했지만 그와 함께 공제액의 증대와 비과세 소득 범위의 확장이 함께 이루어 졌기 때문이다. 결국
실질적 징세규모는 증가하지 못했고 이는 결국 한국이 낮은 조세 징수 능력 가졌음을 의미한다.
- 정부지출
지출 규모와 수준에서 볼 때, 대한민국은 비단 복지 측면의 지출만 낮은 것이 아니라, 정부 자체
의 지출의 규모가 작다. OECD 26개국의 2000년도 GDP 대비 총 정부지출 비중의 단순 평균은
43.9%이지만, 한국은 26.2%로 3/5수준에 불과하다.
<표Ⅳ> : 한국의 중앙정부 지출규모 및 기능별 재정규모의 추정치와 실적치
(출처 : 한국개발연구원 (1990) )
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<표Ⅴ> : 소득수준별 각 국의 재정지출과 한국의 비교 (1986)
(대한민국은 중상소득국에 속해있음) (출처 : 한국개발연구원 (1990) )
대한민국은 1986년에 비슷한 수준의 나라들과 비교하였을 때, 10.5%p나 뒤지는 재정지출을 비
율을 가지고 있었다. (<표Ⅴ>) 이는 정부 지출 또한 오래전부터 낮은 수준에 머물러 있음을 알 수
있다. 지출을 기능별로 바라보면, 국방비를 제외한 모든 분야에서 전 세계의 추정치 보다 낮음을 알
수 있다. (<표Ⅳ>) 특히 사회보장 및 복지 분야에서 재정규모가 추정치의 비해 낮은 편인데, 이런
경향은 지금까지도 계속되어오고 있다. 현재 대한민국은 2007년 기준 경상 GDP대비 사회복지 지
출이 OECD 평균 19.2%인데 비해 10.2%로 9%p 낮은 상태이다.
이와 같은 낮은 조세 징수 능력과 적은 정부 지출이 바로 우리나라 사회가 가지는 특수성이라고
말할 수 있다. Ⅲ. 복지 수요·공급과 딜레마
- 복지 수요·공급
수요와 공급의 측면에서 복지를 논하기 위해 보편적 복지가 이루어 졌을 시에 상황을 상정 하고
또한 이해를 돕기 위해 구체적인 예로 ‘무상보육’이 실시된 상황을 선택해 보기로 한다. 보육 부담
금이 P1에서 P2 떨어지게 되면, 수요의 법칙에 의해 그 수요는 늘어나게 된다. 부담금이 0원이 되
는 무상보육의 경우 그 증가폭은 매우 클 것 이며 비단 0원이 아니더라도 부담금의 감소, 즉 보편
적 복지의 실행은 수요를 증가시킴에 틀림없다. (<표Ⅵ>) 구체적 증가폭은 수요의 탄력성 크기에
따라 다르겠지만 특히 복지사회, 경제민주화 등이 주 논쟁점이 되고 있는 요즈음 현실은 유럽의 재
정위기 실상에도 불구하고 수요를 탄력적으로 만든다는 사실에는 변함이 없다. 실증적 사례는 들자
면 강남 서초구의 무상보육 중단사태를 꼽을 수 있는데, 무상보육 실시 후 서초구의 보육 수요는
이전에 비해 3배가량 증가한 것으로 나타났다. 이는 곧 지자체 예산부족의 위기를 가져왔고 중단되
었다.
수요가 증가되면 그만큼 복지 규모가 늘어나야하기 때문에, 복지의 공급 또한 늘어나야 한다. 결
국 Q2의 복지 공급량을 맞추기 위해 복지예산이 P1에서 P2로 올라 갈 수밖에 없다는 것이다. (<표Ⅶ>)
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<표Ⅵ> <표Ⅶ>
(P는 보육비용 Q는 보육수요 산출량) (P는 복지예산 Q는 복지 공급량)
- 복지정책의 딜레마
복지예산이 증대된다는 것은 국가의 지출이 늘어난다는 것을 의미하며 국가의 지출 능력은 조세
징수 능력과 조세규모에 비례한다. 조세규모 증가를 위해 당장은 세율이 올라가지 않는다 하더라도
세율 인상 없는 정부지출은 곧 재정악화로 이어지고 종국에 세율인상은 불가피해 질 것이다. 여기
서 대한민국의 특이성을 생각해보면, 보편적 복지 정책은 딜레마에 빠지게 된다. 대한민국의 특이성과 보편적 복지가 가지는 특징을 연관하여 본 하나의 가설을 세워보기로 한다. D가 복지수요이고 S가 복지공급일 때 복지공급은 복지예산을 증가 시키지 않는 다는 가정을 전제
로 하면 탄력성이 0으로 나타나는 완전 비탄력 공급곡선이 된다. P1로 나타낸 지불비용이 P2로 낮아지면 수요는 Q2의 복지규모로 이동하지만 공급은 Q1의 복지규
모 그대로 유지된다. 이 뜻은 Q2-Q1 만큼의 복지 규모 부족 현상이 일어난다는 것을 의미한다. (<표Ⅷ>) 여기까지는 S가 비탄력적인 형태를 가진 상황을 가정하지만, 앞서 언급했던 한국사회의
특이성을 감안하면 그 가정은 현실이 되어 복지정책은 딜레마에 이르게 된다. 또한 S를 세금 공급, D를 세금 수요로 가정해보면, 한국의 세금 공급은 거의 비탄력적이거나 완
전 비탄력적인 구조를 가진다. P1을 국가 재정력으로 생각했을 때, 복지가 실시되어 국가 지출이
늘어나고 재정력이 약화되면 재정력은 P2로 이동하게 된다. 이 때 국가는 Q2-Q1 만큼의 세금 확
보를 할 수 없음을 알 수 있다. (<표Ⅷ>) 세금 확보를 위해서 세금의 공급을 탄력적으로 운영하려
면 조세 징수 능력이 필요한데, 앞에서도 언급했듯이 우리나라의 조세 징수 능력은 매우 취약 편이
므로 공급을 탄력적으로 바꾸기에는 역부족이다. 결국 복지규모의 증대가 이루어 질 수 없다는 것
을 의미한다.
결론적으로 국민의 요구에 따라 복지 규모를 늘리게 되면 재정 지출의 증가로 인한 재정력 악화
가 초래되고, 악화된 재정력 회복을 위해서는 적절한 조세확보가 이루어 져야 하는데, 그 과정에서
발생하는 조세정책의 구조상 모순의 문제점을 본 연구의 가설은 지적하고 있다. 결국 대한민국 복
지 정책은 국민의 요구와 사회구조 사이에서 딜레마에 빠지게 되는 것이다.
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(<표Ⅷ>)
(D, S, P1, P2, Q1, Q2는
본문의 내용에 따른다.)
한편 가설에서 언급한 재정구축의 딜레마의 타개 방안으로 외자 유치에 관한 의견을 제시할 수
있는데, 적극적 외자 유치에는 첫째 노동시장 유연성, 둘째 기업 활동에 대한 규제완화, 셋째 회계
의 투명성을 우선 조건으로 들 수 있을 것이다.
외국기업이 들어와 기업 활동을 하기 에는 우리나라 노동시장은 다소 유연성이 부족하다. 곧 용
이한 고용과 해고가 이루어 질 수 없는 게 현실이다. 그러나 노동시장 유연성의 제고는 또 다른 이
해관계의 대립을 불러오며 섣불리 건드릴 수 없는 주제라는 점 또한 명확하다. 더불어 기업 활동을
제한하는 규제에 대한 완화는, 국내 기업의 경쟁력 등을 감안해야 하며 나아가 적대적 M&A 등으
로 인한 국부 유출의 방지 대책이 선차적으로 이루어져야 한다. 그리고 회계의 투명성 확보는 분식
회계 등을 탈피하여 기업들 스스로 그 투명성을 강화해야 한다. 이것은 정부의 규제로 이뤄낼 수
도, 시간이 해결해 줄 수도 없는 문제라고 생각한다. 다시 말해 도덕적 해이 (moral hazard)에서
벗어나는 의식의 전환이 요구된다는 것이다. 결국 이 세 가지 요소 모두 현재 상황에서는 만족할 만한 성과를 기대하기가 어려운 현실이고 해
결된다고 해도 바로 재원확보로 이어지는 것 또한 용이하지 않다. 즉 재원 확보가 어려운 우리 상
황에서의 상태에서 무리한 복지규모의 확대는 위험성의 산재를 의미할 수도 있다는 것이다.
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Ⅳ. 결론
근간에 유럽의 여러 복지국가들의 재정위기 소식이 들려오는 가운데, 그 공통점은 아무래도 무리한
복지 확대에 있지 않을까 생각한다. 대한민국이 현재 시점에서 보편적 복지를 통한 복지 확대를 시
행 한다면, 똑같은 길을 걸을 확률이 매우 높으니 이런 유럽의 현실을 타산지석으로 삼아야 할 것
이다. 복지의 딜레마를 설명하려 제시한 가설의 요지는 현재 한국이 복지 재원을 확보할 방안이 요
원하다는 점이다. 보편적 복지 찬성론자들이 언급하는 서구의 국가들은 오랜 시간 충분한 재정구축
력과 높은 조세 징수 능력, 그리고 경제적 안정을 바탕으로 복지를 이루어 냈다. 반면 한국은 국가
초기부터 낮았던 조세 징수 능력이 지금까지도 이어지고 있고 세계 경제의 무한한 경쟁 속에서 안
정적인 성장 또한 보장받을 수 없는 환경이다. 결국 이러한 대내외적 현실을 감안한 한국형 복지모
델이 절실히 요구되는 시점인 것이다. 요즈음 대한민국의 복지논쟁은 경제논리 보다는 정치논리가 우선시 되고 있다. 경제논리가 먼저 해
결되고 그 후에 정치논리를 내세워야 함이 옳음에도 불구하고 말이다. 경제논리 측면에서 살펴본다
면, 무상복지는 매우 비효율적이며 명목 분배량에 비해 실질 분배량은 전혀 증가하지 않아 유명무
실한 정책이다. 무상복지는 한국의 사회구조를 고려하지 않고 정치논리만을 앞세운 망국적 대중영
합주의 (populism) 이다. 화려한 독버섯에 비유할 수 있는 이 무상복지는 더불어 가계의 도덕적 해
이 (moral hazard) 를 가져오는데 이는 노동의 근면성과 경쟁력 감퇴를 야기하며 의무를 다하지
않은 채 권리만을 요구하게 되는 사회 분위기를 조성할 가능성이 있다. 개인은 국가가 무엇을 해줄
지 생각하기 전에 국가를 위해 무엇을 할 것인지 먼저 생각해야 한다. 투자를 하고 이윤을 기대하
라는 의미이다. 또한 기업은 도덕적 의무 (noblesse oblige) 를 항상 기억하며 사회 환원을 실천해
야하고 국가는 탁상공론을 지양하고 실사구시를 지향하는 태도를 가져야 한다. 이런 3가지 경제 주
체의 역할수행은 비단 복지 논쟁뿐만 아니라 모든 거시적 문제 해결의 시작점이며 지향점으로 시사
하는 바가 크다고 할 수 있다. 국민을 진정으로 위하는 복지란 재정구축력을 감안하여 실시해야 한다. 무리한 복지정책의 강행은
결국 더 큰 고통만 안겨줄 뿐이고 국가의 경쟁력을 크게 위협하기 때문이다. 우리는 경제적으로도
비효율적이고 구조상으로도 불가능한 무상복지가 아닌 우리나라 실정에 맞추고 적시적지와 복지 원
리에 충실한 정책을 실시해야 하며 결국 이는 선택적 복지의 형태로 구체화 될 수 있다. 현재 딜레
마에 빠진 한국 복지문제는 근본적으로 경제 3주체의 의식 전환과 역할의 충실한 이행을 통해 타
개 할 수 있을 것이다. 이러한 노력들은 우리 사회의 조세 징수 능력을 높이고 재정 구축력을 강화
시킬 것이며 그 사회에서는 모두에게 그 혜택이 돌아가는 보편적 복지가 이루어 질 수 있을 것이
다. 하지만 지금 현실을 외면한 보편적 복지, 혹은 무상복지는 시기상조이며 유명무실한 정책일 뿐
이다.
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